Par Michel M. AYITOU, Juriste
Introduction
L’État de droit repose sur le principe fondamental de la suprématie de la Constitution, norme suprême de l’ordre juridique interne. Afin d’assurer l’effectivité de cette suprématie, les systèmes constitutionnels modernes ont développé divers mécanismes permettant de soumettre les actes normatifs au contrôle du juge constitutionnel. Parmi ces mécanismes figure l’exception d’inconstitutionnalité, qui offre à tout justiciable la possibilité de contester, à l’occasion d’une instance, la conformité à la Constitution d’une disposition législative applicable à sa situation.
Au Togo, ce mécanisme est consacré par la Constitution qui permet à toute personne physique ou morale de soulever, au cours d’une instance, une exception d’inconstitutionnalité. Cette procédure participe à la protection des droits et libertés fondamentaux en permettant l’éviction d’une norme législative contraire à la Constitution avant qu’elle ne produise ses effets à l’égard du justiciable.
La mise en œuvre de cette garantie constitutionnelle a cependant soulevé une question particulière à l’occasion d’une procédure disciplinaire engagée devant le Conseil Supérieur de la Magistrature (CSM).
En effet, courant l’année 2022, au cours d’une audience visant un magistrat, celui-ci a soulevé une exception d’inconstitutionnalité à l’encontre de certaines dispositions législatives servant de fondement aux poursuites disciplinaires engagées contre lui.
Saisi de ce moyen de défense, le Conseil Supérieur de la Magistrature a estimé, dans sa décision qu’il ne pouvait en connaître. Selon le Conseil, les dispositions constitutionnelles relatives à l’exception d’inconstitutionnalité visent les « instances judiciaires », les « cours » et les « tribunaux ». Or, le Conseil Supérieur de la Magistrature, organe institué par la Constitution, exerçant des attributions disciplinaires, ne relèverait ni de l’ordre judiciaire ni des juridictions définies par la législation portant organisation judiciaire.
Cette position conduit à s’interroger sur la portée réelle du mécanisme de l’exception d’inconstitutionnalité. Le Conseil Supérieur de la Magistrature, lorsqu’il siège en matière disciplinaire, peut-il être regardé comme une instance habilitée à recevoir une exception d’inconstitutionnalité et à en saisir la Cour constitutionnelle ? Ou bien son statut d’institution disciplinaire l’exclut-il nécessairement du champ d’application de cette procédure constitutionnelle ?
L’intérêt de cette question dépasse le seul cadre disciplinaire. Elle touche aux conditions d’accès au juge constitutionnel, à l’effectivité de la protection des droits fondamentaux et, plus largement, à la conception même de l’État de droit. En effet, admettre que certaines instances échappent au mécanisme de l’exception d’inconstitutionnalité reviendrait à soustraire certaines catégories de justiciables à une garantie pourtant consacrée par la Constitution.
Dès lors, si l’exception d’inconstitutionnalité apparaît comme un droit constitutionnel ouvert devant toute instance appelée à statuer (I), le Conseil Supérieur de la Magistrature, en dépit de sa nature disciplinaire, semble pouvoir être regardé comme une instance susceptible d’assurer le renvoi de cette exception à la Cour constitutionnelle (II).
- L’exception d’inconstitutionnalité : un droit constitutionnel ouvert devant toute instance appelée à statuer
L’exception d’inconstitutionnalité constitue un instrument privilégié de protection de la suprématie de la Constitution et des droits fondamentaux. Son régime juridique révèle que la compétence de la Cour constitutionnelle en matière de contrôle de constitutionnalité ne fait pas obstacle à l’intervention d’autres instances dans le processus de saisine. Il convient dès lors d’examiner, d’une part, sa fonction de garantie constitutionnelle (A) et, d’autre part, la portée de la notion d’« instance » retenue par le constituant (B).
- L’exception d’inconstitutionnalité comme garantie de la suprématie de la Constitution
L’exception d’inconstitutionnalité constitue l’une des manifestations les plus abouties du principe de suprématie constitutionnelle. Elle permet à tout justiciable de remettre en cause la conformité à la Constitution d’une disposition législative dont dépend l’issue de la procédure le concernant.
À travers ce mécanisme, la Constitution cesse d’être une norme abstraite pour devenir un instrument concret de protection des droits et libertés. Le justiciable n’est plus seulement destinataire de la norme constitutionnelle ; il devient acteur de sa mise en œuvre en pouvant provoquer l’intervention du juge constitutionnel lorsqu’il estime qu’une loi porte atteinte aux garanties constitutionnelles qui lui sont reconnues.
Toutefois, la juridiction ou l’instance devant laquelle l’exception est soulevée n’est pas appelée à se substituer à la Cour constitutionnelle. La Constitution réserve à cette dernière une compétence exclusive pour apprécier la conformité des lois à la norme fondamentale. L’organe saisi du litige principal ne joue qu’un rôle intermédiaire dans le processus de contrôle.
Cette distinction est essentielle. Elle permet de préserver l’unité du contrôle de constitutionnalité tout en assurant l’accessibilité de la justice constitutionnelle. Ainsi, l’exception d’inconstitutionnalité n’a pas pour objet de transférer aux juridictions ordinaires ou spécialisées une compétence constitutionnelle, mais de créer une voie de saisine indirecte de la Cour constitutionnelle.
- La portée de la notion d’« instance » dans la procédure d’exception d’inconstitutionnalité
L’interprétation de la notion d’« instance » apparaît déterminante pour apprécier la recevabilité d’une exception d’inconstitutionnalité devant le Conseil Supérieur de la Magistrature.
Une lecture restrictive conduirait à considérer que seules les juridictions appartenant à l’ordre judiciaire seraient habilitées à recevoir une telle exception. Une telle approche repose essentiellement sur une interprétation organique des textes, fondée sur la qualité de l’institution saisie.
Toutefois, une interprétation téléologique et fonctionnelle paraît davantage conforme à l’esprit de la Constitution. En effet, le constituant n’a pas entendu limiter la protection constitutionnelle aux seuls justiciables engagés dans une procédure judiciaire classique. L’objectif poursuivi est de permettre à toute personne faisant l’objet d’une poursuite décision fondée sur une disposition législative de contester la constitutionnalité de celle-ci avant qu’elle ne lui soit appliquée.
Dans cette perspective, la notion d’instance doit être comprise comme visant toute procédure organisée au cours de laquelle une autorité est appelée à statuer sur une situation juridique déterminée en appliquant des règles de droit. Le critère déterminant n’est donc pas la qualification organique de l’institution mais la nature de la fonction exercée.
Une telle interprétation présente l’avantage d’assurer l’effectivité du droit constitutionnel reconnu aux justiciables et d’éviter que certaines procédures échappent au contrôle de constitutionnalité au seul motif qu’elles se déroulent devant une institution spécialisée.
C’est précisément cette approche fonctionnelle qui conduit à s’interroger sur la place du Conseil Supérieur de la Magistrature dans le dispositif de l’exception d’inconstitutionnalité.
- Le Conseil Supérieur de la Magistrature : une instance disciplinaire susceptible d’assurer le renvoi de l’exception d’inconstitutionnalité
La question de la recevabilité de l’exception d’inconstitutionnalité devant le Conseil Supérieur de la Magistrature renvoie nécessairement à la nature de la fonction exercée par cette institution lorsqu’elle siège en matière disciplinaire. Si le Conseil ne saurait être assimilé à une juridiction de l’ordre judiciaire au sens de la législation portant organisation judiciaire, il n’en demeure pas moins qu’il exerce une activité qui présente plusieurs caractéristiques de la fonction juridictionnelle. Cette réalité conduit à reconnaître au Conseil un rôle dans la procédure de l’exception d’inconstitutionnalité, tout en rappelant les limites de sa compétence en matière constitutionnelle.
- La nature juridictionnelle de la fonction disciplinaire du Conseil Supérieur de la Magistrature
Le Conseil Supérieur de la Magistrature est un organe prévu par la Constitution, est investi de missions diverses relatives à la carrière des magistrats et à la préservation de l’indépendance de la magistrature. Parmi ces attributions figure l’exercice du pouvoir disciplinaire à l’égard des magistrats. Lorsqu’il siège en matière disciplinaire, le Conseil est amené à connaître de faits susceptibles de constituer des manquements aux obligations professionnelles ou déontologiques des magistrats. Dans ce cadre, il est saisi de poursuites, convoque le magistrat concerné, recueille ses observations, examine les moyens de défense soulevés et apprécie les éléments de preuve produits au soutien des accusations formulées contre lui. Cette procédure obéit à des exigences qui ne sont pas étrangères à l’activité juridictionnelle. Elle repose, notamment sur le respect du principe du contradictoire, sur l’exercice des droits de la défense et sur l’obligation de motiver la décision rendue. À l’issue de l’instance, le Conseil prononce une décision susceptible d’avoir des conséquences importantes sur la situation professionnelle du magistrat poursuivi, pouvant aller jusqu’à sa révocation.
Sous cet angle, le Conseil ne se borne pas à accomplir une simple activité administrative. Il tranche une contestation relative à l’application de règles juridiques à une situation déterminée. Son intervention aboutit à une décision individuelle revêtue d’une autorité particulière et produisant des effets juridiques substantiels à l’égard de l’intéressé.
La doctrine contemporaine distingue traditionnellement la conception organique de la juridiction, fondée sur la nature de l’institution, de la conception matérielle ou fonctionnelle, fondée sur l’activité effectivement exercée. Selon cette dernière approche, une autorité peut exercer une fonction juridictionnelle sans pour autant appartenir à l’ordre judiciaire.
Or, les attributions disciplinaires du Conseil Supérieur de la Magistrature s’inscrivent précisément dans cette logique. En statuant sur des poursuites disciplinaires après un débat contradictoire et en prononçant des sanctions affectant les droits et obligations du magistrat poursuivi, le Conseil accomplit une mission dont la nature est essentiellement juridictionnelle.
Cette analyse est d’autant plus pertinente que la finalité de l’exception d’inconstitutionnalité est d’empêcher l’application d’une loi potentiellement contraire à la Constitution dans toute procédure susceptible d’aboutir à une décision faisant grief. Dès lors qu’une décision disciplinaire du Conseil peut être fondée sur des dispositions législatives contestées au regard de la Constitution, il paraît difficile de justifier que le magistrat poursuivi soit privé du bénéfice de cette garantie constitutionnelle.
La circonstance que le Conseil ne figure pas parmi les juridictions énumérées par la loi portant organisation judiciaire ne saurait, à elle seule, justifier une telle exclusion. En effet, la question de l’accès à l’exception d’inconstitutionnalité relève avant tout de la Constitution et non de la classification des juridictions opérée par le législateur ordinaire.
Ainsi, si le Conseil Supérieur de la Magistrature n’est pas une juridiction de l’ordre judiciaire au sens organique du terme, il exerce néanmoins, lorsqu’il siège en matière disciplinaire, une fonction juridictionnelle au sens matériel. Cette qualification justifie qu’il puisse recevoir une exception d’inconstitutionnalité soulevée par une partie à la procédure.
- Les limites de la compétence du Conseil Supérieur de la Magistrature en matière constitutionnelle
Reconnaître au Conseil Supérieur de la Magistrature la faculté de recevoir une exception d’inconstitutionnalité ne signifie pas pour autant qu’il dispose du pouvoir de statuer sur celle-ci.
Une telle prérogative appartient exclusivement à la Cour constitutionnelle. Gardienne de la Constitution, celle-ci est seule habilitée à apprécier la conformité des lois à la norme fondamentale et à en tirer les conséquences juridiques.
La procédure de l’exception d’inconstitutionnalité repose précisément sur une répartition des compétences entre l’instance saisie du litige principal et la Cour constitutionnelle. La première demeure compétente pour connaître du litige dont elle est saisie, tandis que la seconde est seule compétente pour trancher la question constitutionnelle incidente.
Dans ce schéma, le rôle de l’instance de renvoi est limité mais essentiel. Elle doit constater qu’une exception d’inconstitutionnalité a été régulièrement soulevée, suspendre l’examen de l’affaire principale et transmettre la question à la Cour constitutionnelle afin que celle-ci se prononce.
Le Conseil Supérieur de la Magistrature ne serait donc nullement appelé à apprécier lui-même le caractère fondé ou non de l’exception. Il lui reviendrait uniquement d’assurer l’effectivité du mécanisme constitutionnel en permettant la saisine de la Cour constitutionnelle.
L’interprétation retenue par le Conseil dans sa décision n°001/C.S.M/2022 soulève à cet égard certaines interrogations. En se déclarant incompétent pour recevoir l’exception au motif qu’il ne constitue ni une Cour ni un tribunal, le Conseil semble avoir assimilé la faculté de recevoir l’exception à celle d’en connaître au fond. Or, ces deux compétences doivent être clairement distinguées.
La première consiste à servir de relais procédural entre le justiciable et la Cour constitutionnelle. La seconde consiste à exercer le contrôle de constitutionnalité proprement dit. Si la seconde appartient exclusivement à la Cour constitutionnelle, rien ne paraît justifier que la première soit réservée aux seules juridictions de l’ordre judiciaire.
Une interprétation restrictive de la procédure de l’exception d’inconstitutionnalité présente en outre le risque de créer une rupture d’égalité entre les justiciables. Alors qu’un citoyen poursuivi devant une juridiction judiciaire ou administrative pourrait invoquer l’inconstitutionnalité d’une loi, un magistrat poursuivi disciplinairement devant le Conseil Supérieur de la Magistrature en serait privé, alors même que la décision rendue à son encontre peut affecter gravement sa situation professionnelle et ses droits statutaires.
Une telle solution serait difficilement conciliable avec les exigences de l’État de droit et avec le principe selon lequel toute personne doit pouvoir bénéficier des garanties constitutionnelles lorsque l’application d’une loi est susceptible de lui causer grief.
Dès lors, la reconnaissance au Conseil Supérieur de la Magistrature d’un simple pouvoir de transmission apparaît comme la solution la plus conforme à la logique constitutionnelle. Elle préserve le monopole de la Cour constitutionnelle en matière de contrôle de constitutionnalité tout en garantissant l’effectivité du droit reconnu à tout justiciable de contester la conformité d’une loi à la Constitution.
Conclusion
L’analyse de la procédure de l’exception d’inconstitutionnalité conduit à distinguer clairement le pouvoir de recevoir l’exception du pouvoir de la juger. Si le contrôle de constitutionnalité des lois relève exclusivement de la Cour constitutionnelle, la faculté de recevoir et de transmettre une exception d’inconstitutionnalité ne saurait être réservée aux seules juridictions de l’ordre judiciaire.
Lorsqu’il siège en matière disciplinaire, le Conseil Supérieur de la Magistrature exerce une fonction qui présente les caractéristiques essentielles de l’activité juridictionnelle. Il statue à l’issue d’une procédure contradictoire, apprécie des moyens de droit et prononce des décisions susceptibles d’affecter substantiellement les droits et la carrière des magistrats poursuivis.
Dans ces conditions, il apparaît conforme à l’esprit de la Constitution de considérer que le Conseil peut être saisi d’une exception d’inconstitutionnalité et qu’il lui appartient, le cas échéant, de surseoir à statuer afin de transmettre la question à la Cour constitutionnelle. Une telle solution permet d’assurer la pleine effectivité de la suprématie constitutionnelle et d’éviter que certaines catégories de justiciables soient privées d’une garantie que la Constitution reconnaît à tous.
La véritable question n’est donc pas de savoir si le Conseil Supérieur de la Magistrature peut juger l’exception d’inconstitutionnalité. Elle consiste plutôt à déterminer s’il peut servir d’organe de renvoi vers la Cour constitutionnelle. À cette interrogation, une réponse positive paraît s’imposer au regard des exigences de l’État de droit, de la protection des droits fondamentaux et de la vocation même de l’exception d’inconstitutionnalité.
